Государственный сектор экономики + гражданское законодательство = источник коррупции

: 23 апреля 2015

В.С. ЕЛИСЕЕВ

Елисеев Вячеслав Сергеевич, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

Автор рассматривает проблему необоснованного внедрения норм Гражданского кодекса в государственный сектор экономики, что порождает коррупцию.

Ключевые слова: коррупция, гражданское законодательство, государственный сектор экономики.

State sector of economy plus civil legislation means source of corruption
V.S. Eliseev

Eliseev Vyacheslav Sergeevich, assistant professor of the Chair of Ecological and Nature-Resources Law of Kutafin Moscow State Law Academy, doctor of juridical sciences.

The author considers the problem of unreasonable implementation rules of the Civil Code in the public sector of economy, a source-present corruption.

Key words: corruption, civil law, public sector of the economy.

Наиболее острой проблемой российской экономики является коррупция: по индексу восприятия коррупции Россия находится на 143 месте из 182 возможных [1]. По официальному докладу Счетной палаты, в 2011 г. 718 млрд рублей бюджетных средств потрачено незаконно (до 6% бюджета), из которых 230 млрд приходится на государственные закупки. Только в системе транспорта столицы общий объем нарушений составляет 215 млрд рублей, из которых на государственные закупки приходится 117 млрд рублей. При этом в тени, по оценкам специалистов, скрыто 1,5 трлн рублей [2].

[1] URL: http://ria.ru/infografika/20111201/503585682.html.
[2] Момент истины. Выпуск от 12.03.2012 // URL: http://moment-istini.ru/program_archiv/archive2012.

В настоящее время в России действует ряд законов и подзаконных нормативных актов, среди которых нельзя не выделить Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" [3], Указ Президента РФ от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" [4], Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы", другие документы, однако эффективность борьбы с коррупцией по-прежнему низка.

[3] В ред. Федерального закона от 21.11.2011 N 329-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
[4] СЗ РФ. 2010. N 30. Ст. 4070.

Законодательство о коррупции оставляет за бортом ее первопричину - необоснованное внедрение норм Гражданского кодекса в государственный сектор экономики. Попытаемся обосновать данный тезис.

В своей основе рынок рассматривается в качестве области взаимодействия продавца и покупателя, что прежде всего усматривается в "смитовской" модели т.н. "классического" рынка" (также именуемого "идеальным", "конкурентным", "свободным" рынком), построенного на неограниченном спросе и предложении, что явно усматривается из экономических подходов [5]. В указанном русле гражданско-правовой подход рассматривает "рынок" как сферу обращения товаров, складывающуюся на основе договора, т.е. на базе экономического саморегулирования.

[5] Львов Ю.А. Основы экономики и организации бизнеса. СПб.: ГМП "Формика", 1992. С. 47 — 132.

Однако в реальности классических рынков практически не существует, именно поэтому законодательство придает рынку более широкое толкование как сфере обращения товаров (работ, услуг). Например, согласно ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" [6] "рынком сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия признается сфера обращения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия" - это позволяет говорить о существовании различных видов рынков.

[6] СЗ РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27; 2009. N 30. Ст. 3735.

Процесс формирования рынков и рыночных отношений наиболее удобно рассматривать в свете теории конкуренции управляющих (псевдоуправляющих) факторов воздействия на экономические отношения [7], которая, на наш взгляд, наиболее точно отражает существо этого процесса и тем самым указывает на направления правового обеспечения рыночных отношений.

[7] Веленто И.И., Елисеев В.С. Теория экономического права: Учебное пособие. Минск, 2006. С. 21 — 24.

Формирование рынка происходит под воздействием двух взаимосвязанных процессов: экономического (рыночного) саморегулирования и конкурирующих управляющих и псевдоуправляющих воздействий - государственного воздействия (управляющее воздействие) и двух видов внегосударственного воздействия: частной монополии и организованной преступности. При этом необходимо исходить из того, что государственная монополия - это вопросы эффективности управления, поскольку задачи государственного участия в рыночных отношениях обременены социальной нагрузкой, выходящей на первый план перед выгодой, в отличие от частной монополии, ориентированной на максимизацию сверхприбыли. Наконец, организованная преступность - это то теневое воздействие, которое подменяет государство в его функциях, т.е. собирает "теневые налоги" с субъектов хозяйствования, выдает "теневые лицензии", определяет сферу деятельности и т.п. Управляющие и псевдоуправляющие воздействия на рыночное саморегулирование находятся во взаимной конкуренции, где доминирует государственное воздействие.

Классический рынок, основанный на процессах саморегулирования, предполагает отсутствие воздействия управляющих (псевдоуправляющих) воздействий. Но, говоря словами К. Маркса, данный рынок сам порождает "своих могильщиков": во-первых, частную монополию, которую образуют наиболее успешные предприниматели, постепенно вытесняющие конкурентов, что ведет к возникновению монопольного рынка; во-вторых, организованную преступность, порождаемую оборотом капиталов на рынке. Задача государства - подавление обоих псевдоуправляющих воздействий и отстранение их от влияния на рынок.

Указанная теория позволяет дать более полное определение рынка, рассматривая его как сферу обращения товаров которая складывается на основе отношений экономического саморегулирования под влиянием воздействия на них управляющих (псевдоуправляющих) факторов: государственного воздействия (управляющего и коррупционного), частной монополии и организованной преступности, проявляющихся в различной степени в зависимости от существующей в государстве системы экономико-правового регулирования.

Взаимодействие процессов саморегулирования и управления (псевдоуправления) в различных сочетаниях позволяет охарактеризовать следующие виды рынков.

Классический (идеальный) рынок, без соответствующего государственного обеспечения имеет временный характер и деформируется под влиянием воздействия организованной преступности в криминальный рынок, а под воздействием частной монополии - в монопольный рынок. С законодательной стороны именно классический рынок получил наиболее детальную правовую регламентацию в ГК РФ и гражданском законодательстве.

Монопольный рынок выходит на лидирующие позиции после подавления организованной преступности, так как антимонопольное законодательство является наиболее сложным и несовершенным, поскольку успешный бизнес имеет склонность к подавлению классического рынка.

В основе правового воздействия на данный рынок - Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" [8] и Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" [9], иное антимонопольное законодательство (не рассуждая о его эффективности).

[8] СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434; 2011. N 10. Ст. 1281.
[9] СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426; 2010. N 51 (ч. III). Ст. 6810.

Директивный рынок, или рынок государственного сектора экономики, возникает в том случае, если государство воздействует на формирование рыночных отношений, что приводит к выдавливаю из рынка псевдоуправляющих факторов.

Проблема директивного рынка состоит в том, что его ценообразование как главное звено формирования рыночных отношений рассчитывается на основе методик, утвержденных государственными органами, например, посредством установления надбавок к отпускной цене на товар (работы, услуги), которая, в свою очередь, опирается на его себестоимость. В частности, примером такого рынка являются экономические рынки, сформированные у нашего ближайшего соседа - в Республике Беларусь. К сожалению, наука в этом направлении "застыла", в т.ч. по причине доминирования в правовых и экономических науках представителей рыночного направления (в праве это представители гражданско-правового (цивилистического) подхода к правовому регулированию экономики), в первую очередь в предпринимательских отношениях. Что касается хозяйственно-правового направления, то имеющиеся научные разработки в государственном секторе экономики касаются в своей основе замкнутой социалистической экономики, а роль государства в рыночной экономике оценивается преимущественно с позиции государственной монополии, что следует считать принципиальным заблуждением, поскольку государственное влияние строится на основе учета социальной политики и общественных интересов, в отличие от частной монополии, в основе которой - принцип максимизации прибыли - указанные механизмы ценообразования не имеют ничего общего, соответственно, ничего общего не имеют механизмы правового обеспечения соответствующих отношений (государственной и частной монополии).

Вместе с тем, когда чиновнику предоставляют права неопределенного характера на участие в рыночных отношениях, что характерно для российской экономики, им движут те же механизмы, что и у частного монополиста, с той лишь разницей, что он (чиновник) действует в своих личных интересах вопреки воле государства - возникает негативная разновидность рынка государственного сектора экономики - коррупционный рынок - явление для общества не менее вредное, чем криминальный рынок.

Указанное выше позволяет сделать принципиальное заключение: причиной трансформации директивного рынка (рынка государственного сектора экономики) в коррупционный рынок является необоснованное предоставление чиновникам рыночных прав и свобод, т.е. гражданско-правовое регулирование отношений в государственном секторе экономики.

Таким образом, существует ,strong>два позитивных рынка: классический и директивный (рынок с участием субъектов хозяйствования государственного сектора экономики). При этом в настоящей статье не ставится целью оценить, какой рынок хуже (коррупционный или криминальный), поскольку от обоих государство должно максимально избавиться, как, впрочем, и от монопольного рынка. Не ставится также вопрос, какой рынок лучше - директивный или классический - оба объективно должны существовать в любом государстве. Достаточно сказать, что в работах американских экономистов, это в частности усматривается из работ нобелевского лауреата М. Фридмана, термины "капитализм" и "социализм" имеют чисто экономический характер и ассоциируются либо с государственным сектором экономики (социализмом), либо с частным сектором экономики (капитализмом). Если в государстве доля государственного сектора значительна, то это, по их мнению, социалистические страны: Австрия, Германия, Швеция и т.п. [10]

[10] См., например: Дружинников Ю. Взгляд со стороны // Независимая газета. 1995. 17 октября; Бурлацкий Ф.М. Русские государи. Эпоха реформации. Никита Смелый, Михаил Блаженный, Борис Крутой. М.: ШАРК, 1996. С. 398.

Все это позволяет утверждать, что регулятивное законодательство, которое стремится к оптимальному, должно содержать три крупных блока: во-первых, законодательство частного сектора экономики и классического рынка, во-вторых, законодательство государственного сектора экономики и директивного рынка и, в-третьих, законодательство, согласующее оба указанных блока. Соответственно, охранительное законодательство должно быть направлено на подавление криминального, монопольного и коррупционного рынков.

Теоретические основы позволяют обозначить следующие направления борьбы с коррупцией.

Первая проблема борьбы с коррупцией: коррупция не искореняется, а трансформируется в монополию (т.е. легализуется) через механизм приватизации.

Политика приватизации, проводимая руководством нашей страны, создает видимость того, что коррупция уходит, поскольку она в своей основе свойственна для государственного сектора экономики. Вместе с тем происходит смена одного негативного (коррупционного) рынка на другой (рынок монопольный), который уже не подпадает под действие антикоррупционного законодательства, а поскольку в своей основе "новыми" собственниками, как показывает история российского бизнеса, становятся либо те, кто управляет бывшей государственной структурой, либо лица, которые реализуют политику приватизации, то "взятки" перестают быть таковыми.

Так, в настоящее время в московских магазинах установлены пороги входа, официальные расценки на которые не публикуются (а именно это является предметом антимонопольного воздействия). Вместе с тем от предпринимателей в данной сфере приводятся такие примеры, когда сумма за вход, например, поставщиков дагестанского коньяка составляет 550 тысяч евро в год, поставка отечественных овощей - до 300 тысяч евро (как и для заграничных фруктов), от поставщиков сырокопченых колбас, произведенных по классическим технологиям, требовали от 200 тысяч долларов до 300 тысяч евро и т.д. [11] - при условии, что это политика руководства московских супермаркетов, соответствующие действия уже не образуют состава взятки и иных коррупционных проявлений. Что же касается правового воздействия на монополию, то борьба с ней посредством антимонопольного законодательства, Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" [12] становится на порядок менее эффективной.

[11] Информация предоставлена автору конфиденциально.
[12] С изм., внесенными Федеральным законом от 21.11.2011 N 327-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

Вторая проблема борьбы с коррупцией: отсутствие понимания того, что государство не может быть полноправным участником рыночных отношений - оно может только приспосабливаться к рынку определенными межотраслевыми механизмами.

С психолого-экономической стороны государственный и частный секторы экономики обладают совершенно различными мотивационными механизмами формирования экономических отношений: если в основе формирования отношений частной собственности - т.н. "чувство собственности" (отношение к имуществу как к своему) и "чувство выгоды" (в основе которого - максимизация доходов), то в государственном секторе экономики движущую основу составляют "социальные интересы общества" и "интересы государства", оттесняя экономическую выгоду на второй план (т.е. все с точностью до наоборот).

Отсюда первый вывод, касающийся данной проблемы: механизмы образования экономического поведения (экономических отношений) в государственном и частном секторе экономики противоположные - взаимоисключающие.

Режимы правового обеспечения также противоположны: если в основе частного сектора экономики - принцип согласования регулятивного и охранительного законодательства - "что не запрещено законом, то разрешено", что определяется прежде всего "чувством собственности", выполняющим важнейшую функцию сдерживания и подавления негативного поведения по отношению к собственному имуществу, то в основе государственного сектора экономики - противоположный принцип - "что не дозволено законом, то запрещено" [13].

[13] См., например: Алексеев С.С. Теория права. Харьков: Изд-во "БЕК", 1994. С. 157 - 164.

Эти принципы, формирующие законодательство, содержат системообразующие "общий запрет" и "общее разрешение" [14], которые имеют взаимоподавляющие механизмы, поскольку одновременно "все разрешить" и "все запретить" невозможно - общие нормы входят в конфликт. Именно конфликт правовых режимов, а точнее, некорректное наложение рыночного (общеразрешительный) правового режима на административный (дозволительный), привел к разрушению экономической системы бывшего СССР.

[14] Там же.

Соответственно, следующий важный вывод: правовые режимы, регулирующие отношения в частном и государственном секторах экономики, различны и также имеют взаимоподавляющий характер, точнее, рыночный правовой режим разрушает административный правовой режим (и такое разрушение правовых конструкций необратимо), а административный правовой режим рыночный подавляет (т.е. чрезмерное вмешательство государства в рынок имеет обратимый характер). Следствием этого является "узаконенное" разворовывание государственных средств. Данная болезнь в российской экономике приняла хронический характер.

На наш взгляд, наиболее коррупциогенными главами и параграфами ГК РФ, которые нарушают должную императивность государственного сектора экономики, являются глава 4 § 4 ("Государственные и муниципальные унитарные предприятия"), глава 5 ("Участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством"), глава 19 ("Право хозяйственного ведения, право оперативного управления"), глава 30 § 4 ("Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд"), глава 37 § 5 ("Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд") и целый ряд отдельных статей. На наш взгляд, данные положения должны быть закреплены в отдельном законодательстве о государственном секторе экономики.

Приведенные примеры высветили и третью проблему борьбы с коррупцией: отсутствие межотраслевого механизма согласования отношений между государственным и частным секторами экономики.

Наиболее показательным примером несостоятельности действия теории государственно-частного партнерства (а точнее, ее отсутствия) является прежний вариант соглашения о разделе продукции: по Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции" (в его первой редакции) [15] расчет проводился нефтью: вначале иностранные компании оплачивали все свои расходы и после этого по соглашению 50 на 50 оставшаяся нефть делилась. При этом не были оценены негативные возможности максимизации частными иностранными компаниями своей прибыли в ущерб российскому государству: они в 2 раза увеличили свои расходы за счет непроизводственных расходов (юридических услуг, увеличения представительства иностранных лиц, фиктивных расходов за коммунальные услуги и т.п.), в 40 раз была завышена стоимость найма квартир, за счет государства оплачивались концерты, непонятные полеты на отдых и т.п. Как результат, на 2003 г. по "Сахалину-2" Россия была должна больше 723 млн долларов за то, что там хозяйничал частный инвестор, при том, что Сахалин замерзал, а нефтью государство не распоряжалось [16], что стало возможным по причине отсутствия требуемой императивности данных отношений.

[15] СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18.
[16] Караулова А. "Неизвестный Путин". 1 серия // URL: http://www.youtube.com/watch?v=QMxQzYJ--5M.

Указанные выше проблемы логически порождают очередную, четвертую проблему борьбы с коррупцией: отсутствие понимания того, что механизм государственной поддержки не может быть диспозитивным.

Наиболее показательным в этом смысле является пример оказания государственной поддержки субъектам сельского хозяйства в недавнем прошлом Федеральной продовольственной корпорации (прародителя ОАО "Объединенная зерновая компания"), созданной в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1121 [17]. На ФПК (которая являлась государственным заказчиком) были возложены "исключительные права на закупку товаров для государственных нужд" [18]: "организовывать товарные интервенции для стабилизации рынка, содействовать экспортно-импортным операциям на продовольственном рынке и развивать рыночную инфраструктуру". В результате коммерческая составляющая "взяла верх", что привело "к утрате и использованию не по назначению около 3 трлн рублей" [19].

[17] СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2643 (Документ утратил силу).
[18] Быстров Г.Е. Вопросы теории аграрного права и методики ее преподавания в юридических вузах России // Государство и право. 1998. N 3. С. 65.
[19] Быстров Г.Е. Указ. соч. С. 65.

Представленные выше проблемы позволяют определить стратегические направления борьбы с коррупцией в экономике: во-первых, принятие закона о государственном секторе экономики (в идеальном варианте данный закон может быть главой Предпринимательского кодекса, о необходимости которого достаточно много говорят представители предпринимательского права [20]); во-вторых, введение запрета на приватизацию, если она порождает монополию; в-третьих, исключение государственного сектора экономики и отношений государственной поддержки из-под воздействия гражданского и антимонопольного законодательства.

[20] Лаптев В.В. Теоретические проблемы хозяйственного права. М.: Наука, 1975. С. 21 - 51; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций: В 2 т. М.: БЕК, 1994. Т. I. С. 1 - 5.

Алексеев С.С. Теория права. Харьков: Изд-во "БЕК", 1994.
Быстров Г.Е. Вопросы теории аграрного права и методики ее преподавания в юридических вузах России // Государство и право. 1998. N 3. С. 65.
Бурлацкий Ф.М. Русские государи. Эпоха реформации. Никита Смелый, Михаил Блаженный, Борис Крутой. М.: ШАРК, 1996.
Веленто И.И., Елисеев В.С. Теория экономического права: Учебное пособие. Минск, 2006.
Дружинников Ю. Взгляд со стороны // Независимая газета. 1995. 17 октября.
Караулова А. "Неизвестный Путин". 1 серия // URL: http://www.youtube.com/watch?v=QMxQzYJ--5M.
Лаптев В.В. Теоретические проблемы хозяйственного права. М.: Наука, 1975. С. 21 - 51; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций: в 2 т. М.: БЕК, 1994. Т. I.
Львов Ю.А. Основы экономики и организации бизнеса. СПб.: ГМП "Формика", 1992.

Автор: Елисеев Вячеслав Сергеевич
Источник: "Безопасность бизнеса", 2014, № 4

Обратите внимание!