Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в органах местного самоуправления

: 23 апреля 2015

О.В. БРЕЖНЕВ

Брежнев Олег Викторович, заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курской академии государственной и муниципальной службы, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрены проблемы, касающиеся качества законодательного регулирования противодействия коррупции в органах местного самоуправления: "разбросанность" данных норм среди большого числа правовых актов, содержательная неясность некоторых из них, неопределенность нормотворческой компетенции органов местного самоуправления в данной сфере и др. Обозначены меры, призванные оптимизировать соответствующую нормативную регламентацию.

Ключевые слова: противодействие, коррупция, муниципальная служба, органы, местное самоуправление, контроль, экспертиза.

Problems of legal regulation of counteraction of corruption in bodies of local government
O.V. Brezhnev

Brezhnev Oleg Viktorovich, Head of the Department of State Construction and Constitutional Law Kursk Academy of State and Municipal Services, Doctor of Law, Professor.

The article considers the problems related to the quality of legislative regulation of anti-corruption in bodies of local government: "dispersion" of these norms among a large numbers of legal acts, substantial uncertainty some of them, the uncertainty rule-making competence of bodies of local government in this area and others. Indicated measures to optimize relevant legal regulation.

Key words: counteraction, corruption, municipal service, bodies, local government, control, expertise.

В настоящее время законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции в органах местного самоуправления представлено несколькими специальными Федеральными законами (от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"), а также множеством нормативных вкраплений в различные тематические Федеральные законы ("Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации" и др.) [3; 4]. "Разбросанность" антикоррупционных норм среди большого числа различных законодательных актов затрудняет их применение, способствует возникновению противоречий, связанных с их пониманием.

Важной проблемой является совершенствование нормативного определения коррупции, предусмотренного ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции". В нынешнем виде это определение не содержит полного описания коррупционного деяния, допускает излишнюю свободу усмотрения правоприменительных органов в части квалификации данного деяния. Из этого определения не понятно, относятся ли к коррупционным только те действия (бездействие), которые непосредственно запрещены уголовным законом, или же и те, в отношении которых подобного запрета не предусмотрено.

Необходимо законодательно совершенствовать разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования противодействия коррупции. Во многих субъектах Федерации приняты свои законы о противодействии коррупции, но при этом сфера компетенции регионального законодателя в данной области нормативно не определена.

Отсутствуют и нормы, детализирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере регламентации противодействия коррупции. Между тем Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 38 ч. 1 ст. 14, п. 33 ч. 1 ст. 15, п. 42 ч. 1 ст. 16) рассматривает осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования как вопрос местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. Федеральный закон "О противодействии коррупции" (ч. 4 ст. 5) ограничивается лаконичной формулой о том, что "органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий". При этом ст. 2 этого Закона допускает принятие муниципальных правовых актов по вопросам противодействия коррупции. Но что может быть предметом нормативной регламентации в этой сфере на муниципальном уровне власти? Точного ответа на этот вопрос законодательство не содержит. Существует точка зрения, в соответствии с которой дополнительной регламентации на муниципальном уровне подлежат меры по противодействию коррупции, в общем плане обозначенные в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако подобное ограничительное толкование, как представляется, не соответствует концепции федерального законодательства о противодействии коррупции, которое не ограничивает сферу применения антикоррупционных мер лишь внутрислужебными отношениями.

Необходимо совершенствовать нормативную структуру Федерального закона "О противодействии коррупции". Среди его положений встречаются те (ст. 7), которые не могут непосредственно применяться, поскольку определяют лишь направления противодействия коррупции. Представляется, что такого рода положения должны содержаться в специальных правовых актах (Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции), но не в федеральном законе.

Между законодательным и подзаконным регулированием в сфере противодействия коррупции в органах местного самоуправления должен быть найден разумный баланс. Особенно это касается норм об обязанности муниципальных служащих представлять сведения о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера представителю нанимателя. Соответствующие положения Федерального закона "О противодействии коррупции" (ст. 8) изобилуют ссылками на подзаконные нормативные акты, что, учитывая огромное количество таких актов, в том числе на муниципальном уровне власти, неизбежно приводит к возникновению противоречий в понимании этих законодательных норм.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые в том числе муниципальными служащими, относятся к информации ограниченного доступа. Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ч. 3 ст. 15) рассматривает эти сведения как информацию конфиденциального характера. При этом оба Закона устанавливают, что лица, виновные в разглашении этих сведений, несут юридическую ответственность. Между тем Федеральный закон "О противодействии коррупции" (ч. 6 ст. 8) устанавливает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и предоставляются для опубликования средствам массовой информации "в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации". Таким образом, многочисленные подзаконные акты регламентируют важные и требующие законодательного решения вопросы о том, сведения о каких именно доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера подлежат представлению муниципальными служащими, и какие из них подлежат опубликованию [1].

Существует проблема соотношения отдельных норм Федерального закона "О противодействии коррупции", Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и иных федеральных законов. Она заключается в том, что одни и те же общественные отношения являются предметом регламентации различных федеральных законов, и их нормы не тождественны по содержанию. Это касается, например, института предупреждения и разрешения конфликта интересов. Нормы, регламентирующие данный институт, содержатся как в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 14.1), так и в Федеральном законе "О противодействии коррупции" (ст. 10, 11). Подобный "дуализм" в законодательном регулировании не способствует ясности в правоприменении, хотя большинство федеральных подзаконных актов, регламентирующих эти отношения, содержат ссылки на Федеральный закон "О противодействии коррупции", как на более поздний по времени правовой акт [2].

В некоторых случаях необходимо принятие отдельного федерального закона, который осуществлял бы целостное регулирование той или иной сферы служебных отношений. Например, отсутствует федеральный закон, который регламентировал бы основы статуса лиц, замещающих муниципальные должности. Лишь отчасти эту роль выполняет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По этой причине федеральный законодатель вынужден включать отдельные нормы, регламентирующие статус этих должностных лиц, в Федеральный закон "О противодействии коррупции" (ст. 12.1, 13.1), хотя они, строго говоря, регламентируют отношения, выходящие за рамки противодействия коррупции.

Необходимо совершенствовать нормы о юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений. 21 ноября 2011 г. законодатель внес изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", дополнив его ст. 27.1, предусматривающей положения об особом дисциплинарном производстве в отношении муниципальных служащих, совершивших коррупционные правонарушения. Но при этом нет в ней прямого указания на вину как субъективное основание ответственности, не понятно, может ли применяться в этой сфере категория малозначительности деяния как основание для освобождения от ответственности.

Требуют существенного обновления и нормы об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В частности, представляется целесообразным на законодательном уровне закрепить перечень коррупциогенных факторов, а не только их общие признаки. Кроме того, необходимо установить правовые последствия обнаружения коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте, имея в виду возможность его последующей судебной дисквалификации на этом основании. Представляется важным также усилить требования к лицам, осуществляющим независимую антикоррупционную экспертизу, закрепив эти требования в соответствующем федеральном законе.

Гаврилова Н.В. Противодействие коррупции на муниципальной службе: доступность информации о деятельности муниципальных служащих как средство противодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 34 - 37.
Изолитов А.С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции. М.: Издательский дом Шумиловой И.И., 2013. 120 с.
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Кирьянова А.Ю. "Противодействие коррупции в муниципальной службе: принципы и механизмы реализации" включена в информационный банк согласно публикации - Российская юстиция, 2011, N 11.
Кирьянов А.Ю. Противодействие коррупции в муниципальной службе: принципы и механизмы реализации // Следователь. 2012. N 9. С. 32 - 36.
Широких А.В. Надзор за исполнением законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в областном центре // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 10. С. 35 — 39.

Автор: Брежнев Олег Викторович
Источник: "Муниципальная служба: правовые вопросы", 2014, № 4

Обратите внимание!