Е.Г. ШАЛОМЕНЦЕВА

Шаломенцева Елена Геннадьевна, доцент Владимирского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук.

В статье обозначены особенности правового регулирования организации процесса противодействия коррупции в муниципальных образованиях, формирования системы мер по противодействию коррупции в органах местного самоуправления. Обозначены проблемы реализации мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, противодействие коррупции, муниципальная служба, муниципальные правовые акты, антикоррупционная экспертиза, антикоррупционные стандарты, общественный контроль.

Legal mechanisms and the system of measures of fighting corruption in agencies of self-government
E.G. Shalomentseva

Shalomentseva Elena Gennad'evna, assistant professor, Vladimir Branch, Presidential Academy of National Economy and State Administration, candidate of economic sciences.

In the article outlines the features of legal regulation of organization of the process of combating corruption in municipalities, forming a system for countering corruption in the bodies of local self-government. The indicated problems of realization of measures of counteraction of corruption in the bodies of local self-government.

Key words: local government bodies, combating corruption, municipal service of municipal legal acts of anti-corruption expertise, anti-corruption standards, public control.

Необходимость исследования проблем создания правовых механизмов и системы мер противодействия коррупции в органах местного самоуправления обусловлена потребностями граждан в получении значительного спектра качественных муниципальных и государственных услуг. Одновременно следует отметить, что в современных условиях не сформировано единой системы правового регулирования противодействия коррупции (целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета и метода правового регулирования). Нормы права, направленные на противодействие коррупции, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня, в том числе в муниципальных правовых актах. В связи с этим целесообразно проанализировать основные направления воздействия на исследуемые правоотношения посредством реализации антикоррупционного потенциала нормативных предписаний органов местного самоуправления.

Профилактика коррупции - важное направление антикоррупционной деятельности. Во-первых, это исполнение требований, предъявляемых к кадрам в сфере муниципального управления. В частности, определенные квалификационные требования предъявляются к гражданам, претендующим на замещение муниципальных должностей и должностей муниципальной службы. Согласно Федеральному закону от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе" [1] (далее - Закон о муниципальной службе) квалификационными требованиями к замещению должностей муниципальной службы являются уровень профессионального образования, стаж муниципальной службы или стаж работы по специальности, профессиональные знания и навыки, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Так, во Владимирской области действует Закон Владимирской области от 04.07.2007 N 78-ОЗ "О соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Владимирской области, а также установлении типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы во Владимирской области" [2]. Проведение конкурса при поступлении граждан на муниципальную службу не является императивной нормой, исключение - замещение должности главы администрации муниципального образования. Вместе с тем отсутствие в Федеральном законе указания на обязательность конкурсной процедуры существенно снижает антикоррупционный потенциал данной профилактической меры. Исследователи, в частности, отмечают, что основанием приобретения статуса муниципального служащего должно стать принятие на должность по конкурсу [3].

[1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.
[2] Владимирские ведомости. 2007. N 131.
[3] См.: Толкачев В.В. Муниципальная служба: пути предупреждения и пресечения коррупции // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2. С. 42.

Организация проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу закреплена за кадровой службой. Вместе с тем специалисты отмечают, что контроль прозрачности доходов муниципальных служащих должна осуществлять специальная независимая служба, а не кадровые подразделения муниципальных органов [4]. Новацией законодательства о муниципальной службе является положение о непредставлении муниципальным служащим сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей как основание для увольнения с муниципальной службы. Таким образом, неточности и недостатки (включая неполноту сведений) в представляемых служащим документах имущественного характера влекут юридическую ответственность. Ответственность служащего также наступает и за заведомо ложные сведения в налоговых декларациях супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В российском законодательстве значительный период применяется понятие "члены семьи", к каковым относят супругов, родителей и детей. Вместе с тем Законом о коррупции состав членов семьи ограничен, обязанность декларировать доходы возлагается только на супруга(-у) и несовершеннолетних детей, с 1 января 2013 г. соответствующая норма дополнена указанием на необходимость представления и сведений о расходах. В целом декларирование доходов членов семьи публичных служащих является распространенной превентивной антикоррупционной мерой.

[4] См.: Толкачев В.В. Муниципальная служба: пути предупреждения и пресечения коррупции // Там же. С. 41.

Во-вторых, Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о коррупции) содержит указание на профилактические меры, обусловленные позицией общества. Формирование нетерпимости к коррупционному поведению - результат не только государственной политики, но и многих других факторов, среди которых и развитие форм общественного контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. Несомненно, основным правовым актом, обеспечивающим право граждан на участие в общественном контроле, является Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" [5]. Данный Закон направлен на создание правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Законом определены правовые основы организации и осуществления общественного контроля, его цели, задачи и формы, предусматривается статус субъектов общественного контроля, их основные права и обязанности, способы осуществления ими общественного контроля, способы определения и обнародования результатов общественного контроля. Правовую основу участия граждан в организации общественного контроля составляют и законы субъектов Российской Федерации. Например, Общественная палата Владимирской области, согласно Закону Владимирской области от 25.12.2009 N 177-ОЗ "Об Общественной палате Владимирской области" [6], вправе по решению Совета Общественной палаты по собственной инициативе проводить общественную экспертизу проектов правовых актов органов местного самоуправления. При проведении общественной экспертизы проектов законов Общественная палата по рекомендации созданной ею рабочей группы вправе направить в органы местного самоуправления Владимирской области запрос о предоставлении ей документов и материалов, необходимых для проведения общественной экспертизы. Палата имеет право и на осуществление общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления Владимирской области. Субъектами общественного контроля являются также собственно общественные объединения, политические партии и союзы их сторонников. Созданы и действуют разнообразные общественные объединения против коррупции: Национальный антикоррупционный комитет, Межрегиональное общественное движение "Против коррупции" и др.

[5] Российская газета. 23.07.2014. N 163.
[6] Владимирские ведомости. 2009. N 312.

В-третьих, действенным средством профилактики коррупции является контрольная деятельность представительных органов муниципальных образований. Общепризнанными формами и способами такого контроля являются: участие депутатов в назначении и смещении с должности главы администрации муниципального образования, контроль за использованием средств бюджета и утверждение отчета об исполнении бюджета (через счетные палаты, контрольные управления), депутатские запросы, проведение депутатских слушаний. Порядок осуществления контроля представительными органами, как правило, определяется уставами муниципальных образований.

В этой связи представляется обоснованным мнение о необходимости создания единого механизма контроля за деятельностью местных органов власти в части борьбы с коррупцией и предотвращения неэффективного распоряжения средствами местных бюджетов и муниципальной собственностью [7]. Основная роль в данном механизме должна принадлежать контрольно-счетным органам. Полагаем, следует наделить контрольно-счетные органы муниципальных образований реальными полномочиями как по предупреждению коррупции и неэффективного использования муниципальной собственности, так и по пресечению указанной деятельности, вплоть до временного отстранения муниципальных служащих от занимаемых должностей (до принятия соответствующим судом решения по существу).

[7] См.: Гончаров В.В. Укрепление исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти Российской Федерации как основное средство борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2010. N 6. С. 38.

В-четвертых, следует отметить значение институтов антикоррупционной экспертизы и общественной экспертизы как способов устранения нормативных дефектов, допускающих излишнюю свободу административного усмотрения. По мнению ряда исследователей, именно общественная экспертиза законодательства способна существенным образом снизить его коррупциогенность. Проекты муниципальных нормативных правовых актов следует подвергать как можно более широкому общественному обсуждению, своевременно публикуя их на официальных сайтах органов местного самоуправления. В нормативных документах следует предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы или обязательное участие в ней независимых экспертов - представителей общественных организаций либо учебных заведений [8]. По нашему мнению, на законодательном уровне следует решить вопрос о соотнесении различных видов экспертизы нормативных правовых актов - юридической, антикоррупционной, общественной.

[8] См.: Качалов В.В. Общественная антикоррупционная экспертиза законодательства как элемент системы защиты прав граждан от коррупции // Безопасность бизнеса. 2012. N 3. С. 3.

Основные направления деятельности органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции предлагается охарактеризовать следующим образом.

Доступ граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления, исполнении лицами, замещающими муниципальные должности, и муниципальными служащими Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" [9] не может считаться полноценным без урегулирования вопросов служебной тайны и конфиденциальной информации на законодательном уровне.

[9] Российская газета. 13.02.2009. N 25.

Устранение необоснованных запретов и ограничений в области экономической деятельности становится основной задачей текущих реформ, обозначенной практически во всех документах программного характера, включая указы Президента Российской Федерации. Не подвергается сомнению, что избыточное администрирование способствует коррупции. В отношении малого бизнеса предпринят целый ряд мер, направленных на упрощение ведения предпринимательства в целом, основным среди которых является принятие Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" [10]. Передача части функций саморегулируемым организациям отмечена в Концепции административной реформы [11] и Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы [12].

[10] Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4006.
[11] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720.
[12] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 N 1021-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 26. Ст. 3826.

В качестве направлений, более свойственных процессу правоприменения, стоит рассматривать обеспечение открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Выделение в особое направление некоррупционного осуществления закупок не случайно. Международная правоприменительная практика показывает, что эта сфера подвержена повышенным коррупционным рискам, в связи с чем принято решение о переходе на так называемую "контрактную систему" и, соответственно, принят Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" [13]. Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлены антимонопольные требования к торгам. В частности, при проведении торгов, а теперь и запроса котировок запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

[13] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.

И законодательного, и организационного совершенствования требует такое направление деятельности, как процесс использования муниципального имущества, муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи), а также порядок передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение. По мнению исследователей, первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо без проведения конкурсных процедур, то есть обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности [14]. Полагаем, действенной формой обеспечения прозрачности процесса распоряжения муниципальным имуществом является обязательное публичное обсуждение программы приватизации муниципального образования, что предполагает внесение изменений в статью 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [15]. Также во избежание совершения противозаконных сделок целесообразно усилить контроль за приведением в соответствие с антимонопольными требованиями многочисленных муниципальных нормативных правовых актов, которые в части, противоречащей законодательству о защите конкуренции, не подлежат применению и при необходимости могут быть признаны недействующими в судебном порядке.

[14] См.: Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью // Законность. 2009. N 6. С. 43.
[15] Российская газета. 08.10.2003. N 202.

Следует также отметить направления в сфере организации и деятельности аппарата системы муниципального управления:
• повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности муниципальных служащих;
• сокращение численности муниципальных служащих с одновременным привлечением на службу квалифицированных специалистов;
• совершенствование порядка прохождения муниципальной службы;
• усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
• повышение ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции.

Перечисленные направления предполагают качественные изменения в деятельности органов местного самоуправления, включая обновление состава муниципальных служащих, повышение оплаты труда в целях устранения экономической предпосылки коррупции. Совершенствование порядка прохождения муниципальной службы способно привести к формированию управленческой элиты, состоящей из достойных профессионалов. Повышение ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции следует расценивать и как элемент профилактического антикоррупционного механизма, и как перспективу ужесточения конкретных мер юридической ответственности.

Отдельного внимания заслуживает такое направление деятельности, как введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. В российском праве это понятие впервые обозначено в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31.07.2008 (Пр-1568 [16]) [17]. Под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы [18]. Закрепление антикоррупционных стандартов как отдельного направления деятельности в Законе о коррупции можно расценивать и как перспективу комплексного реформирования законодательства, и как акцент в правоприменении.

[16] Российская газета. 05.08.2008. N 164 (к настоящему времени утратил силу. - Прим.).
[17] Там же.
[18] См.: Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010. С. 88.

В заключение следует отметить, что эффективность противодействия коррупционным проявлениям в системе местного самоуправления возможна только при объединении усилий территориального сообщества, депутатов и руководителей органов местного самоуправления.

Литература
1. Винницкий А.В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью // Законность. 2009. N 6. С. 43.
2. Владимирские ведомости. 2007. N 131.
3. Владимирские ведомости. 2009. N 312.
4. Гончаров В.В. Укрепление исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти Российской Федерации как основное средство борьбы с коррупцией // Российский следователь. 2010. N 6. С. 38.
5. Качалов В.В. Общественная антикоррупционная экспертиза законодательства как элемент системы защиты прав граждан от коррупции // Безопасность бизнеса. 2012. N 3. С. 3.
6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 N 1021-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 26. Ст. 3826.
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720.
8. Российская газета. 05.08.2008. N 164.
9. Российская газета. 08.10.2003. N 202.
10. Российская газета. 13.02.2009. N 25.
11. Российская газета. 23.07.2014. N 163.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4006.
15. Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010. С. 88.
16. Толкачев В.В. Муниципальная служба: пути предупреждения и пресечения коррупции // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 2.

Автор: Шаломенцева Елена Геннадьевна
Источник: "Государственная власть и местное самоуправление", 2014, № 12